104 personale e mobilità territoriale

Lo Studio Legale Esposito Santonicola analizza la posizione di una docente a tempo indeterminato, titolare di grave disabilità personale ai sensi dell’articolo 21 della Legge 5 febbraio 1992, n. 104, all’esito delle operazioni di mobilità provinciale per l’anno scolastico 2026/2027.

Il quadro normativo: una precedenza che opera “in ciascuna fase”

L’articolo 21 della Legge 5 febbraio 1992, n. 104, riconosce alle persone con un grado di invalidità superiore ai due terzi, assunte presso enti pubblici, il diritto di scelta prioritaria tra le sedi disponibili e, al secondo comma, la precedenza in sede di trasferimento a domanda.

Sul piano della contrattazione collettiva, il vigente CCNI Mobilità 2025/2028, sottoscritto in via definitiva il 10 marzo 2026, colloca tale precedenza al punto III) dell’articolo 13, comma 1, e la prevede in ciascuna delle tre fasi del movimento. È in quella locuzione che può generarsi un fraintendimento interpretativo: la precedenza non sovverte l’ordine cronologico delle fasi, ma opera all’interno di ciascuna di esse e, dunque, soltanto sui posti che vi residuano. Tale è, del resto, la lettura avallata dalla più recente giurisprudenza eurounitaria.

La struttura delle tre fasi e l’ordine delle operazioni

La mobilità si articola in tre fasi successive e non sovrapponibili: la prima concerne i trasferimenti all’interno del comune di titolarità; la seconda, i trasferimenti tra comuni della medesima provincia; la terza, i trasferimenti tra province diverse. Da ciò discende la seguente conseguenza: un docente titolare in un dato comune può concorrere per le sedi di un comune diverso soltanto a partire dalla seconda fase. Le sedi del comune ambìto, se integralmente assorbite già nella prima fase da chi in quel comune è titolare, non sono più disponibili quando si apre la seconda fase, l’unica nella quale il docente proveniente da altro comune può finalmente esercitare la propria precedenza. La precedenza, in tale evenienza, non viene negata: interviene semplicemente sui posti residui.

Vi è di più. All’interno della seconda fase, la sequenza delle operazioni è scandita dall’Allegato 1 al contratto e il CCNI 2025/2028 ha introdotto una novità: i trasferimenti a domanda condizionata del perdente posto per la stessa tipologia di posto di titolarità sono ora trattati alla lettera A) della seconda fase – e non più alla lettera F), come prevedeva il previgente contratto 2022/2025 – equiparando, di fatto, la mobilità a domanda condizionata a quella d’ufficio, mentre la precedenza dei docenti con grave disabilità opera soltanto alla successiva lettera B). L’effetto operativo è il seguente: in forza di tale collocazione, l’operazione che tratta il perdente posto a domanda condizionata precede quella che dà corso alla precedenza ex articolo 21; ne deriva che un docente soprannumerario, ancorché privo di precedenza e titolare di un punteggio inferiore, possa conseguire una sede prima ancora che la precedenza del collega disabile venga esercitata.

Il caso concreto

La docente, titolare di cattedra in un comune della provincia diverso dal capoluogo, ha presentato domanda di mobilità provinciale allegando la certificazione attestante la precedenza ex articolo 21 e indicando, fra le proprie preferenze, in posizione anteriore alcune istituzioni scolastiche del comune capoluogo e, in posizione successiva, ulteriori sedi della provincia.

All’esito delle operazioni ella è stata assegnata a una sede corrispondente a una preferenza di ordine successivo, mentre talune sedi richieste in posizione anteriore risultavano attribuite ad altri docenti, tra cui una collega della medesima classe di concorso, priva di precedenza e con punteggio inferiore, individuata quale perdente posto. Ravvisando una lesione del proprio diritto, la docente ha tempestivamente proposto, all’Ufficio Scolastico Provinciale di riferimento, motivato reclamo unitamente all’istanza di accesso agli atti ai sensi della legge 7 agosto 1990, n. 241.

L’Ufficio ha riscontrato il reclamo con una motivazione che appare coerente con l’ordine delle operazioni dettato dal contratto. Le sedi del comune capoluogo, ad eccezione di una, risultano assegnate nella prima fase – quella dei trasferimenti interni al medesimo comune – a docenti che su di esse vantavano titolo ad accedervi in quella fase, e dunque prima che la seconda fase, l’unica accessibile alla docente assistita, avesse inizio. La sola sede residua è stata invece attribuita, nella seconda fase, nell’ambito dell’operazione che il contratto colloca alla lettera A).

La docente, dal canto suo, ha ottenuto il proprio trasferimento in forza della precedenza ex articolo 21, esercitata però sui soli posti rimasti disponibili al momento in cui l’operazione di sua competenza, la lettera B), è stata eseguita. La precedenza, in altri termini, non le è stata negata: le è stata riconosciuta, potendo valere soltanto su ciò che restava. Su tale presupposto l’Ufficio ha concluso per l’insussistenza di errori materiali.

Spazi di tutela configurabili

Uno spazio di tutela circoscritto non risiede nella gerarchia delle precedenze, bensì nella corretta qualificazione dell’operazione che ha interessato la sola sede contesa nella seconda fase. L’operazione di cui alla lettera A) presuppone, cumulativamente, che il docente assegnatario abbia agito quale perdente posto a domanda condizionata e che la sede ottenuta costituisca posto della stessa tipologia di quello di titolarità. Ove anche uno solo di tali presupposti difetti, l’assegnazione andava trattata come ordinario trasferimento a domanda, in posizione successiva alla precedenza del docente disabile. È principalmente in questa verifica che potrebbe configurarsi un fumus boni iuris.

A ciò si aggiunge un ulteriore profilo di rilievo: l’insufficienza istruttoria e motivazionale del provvedimento di rigetto. Allorché la risposta dell’Ufficio si limitasse a enunciare le lettere identificative delle operazioni senza dar conto del sostrato documentale che le giustifica – il tabulato analitico dei movimenti, la posizione della controinteressata, la consistenza delle disponibilità residue dopo ciascuna fase – un provvedimento che incide su una situazione costituzionalmente protetta non potrebbe esaurire l’obbligo motivazionale in una mera elencazione di sigle procedurali. È su questo terreno – il difetto di istruttoria e di motivazione – che la posizione della docente, secondo la prospettazione difensiva dello studio, conserva consistenza.

La dimensione eurounitaria: la sentenza Zirvatta

La Corte di cassazione, Sezione Lavoro (Presidente L. Tria, Relatore I. Tricomi), con ordinanza interlocutoria del settembre 2024 aveva chiesto alla Corte di Giustizia dell’Unione europea se la priorità riconosciuta alla mobilità endoprovinciale rispetto a quella interprovinciale – priorità che di fatto comprime la precedenza del docente con disabilità – fosse compatibile con la Direttiva 2000/78/CE.

Con la sentenza Zirvatta, resa dalla Corte di Giustizia dell’Unione europea, Decima Sezione, nella causa C-597/24 in data 12 marzo 2026, il Giudice di Lussemburgo ha fornito una risposta a doppio versante. Da un lato, ha rilevato che un sistema di mobilità fondato su misure generali e astratte, il quale attribuisca la precedenza in modo automatico sulla sola base della percentuale di invalidità, senza considerare le esigenze della situazione concreta, non costituisce una “soluzione ragionevole” ai sensi dell’articolo 5 della Direttiva; rilievo che, lungi dal corroborare l’automatismo, ne censura semmai la rigidità. Dall’altro lato, e in senso non favorevole a chi invochi la precedenza, la Corte ha escluso la sussistenza di una discriminazione indiretta, osservando che il docente con invalidità superiore ai due terzi, potendo comunque fruire della precedenza, non versi in posizione di particolare svantaggio rispetto agli altri, trovandosi anzi in situazione “quantomeno vantaggiosa”. La pronuncia lascia aperto un ulteriore profilo: una possibile disparità non già tra disabili e non disabili, bensì tra diverse categorie di disabilità, posto che la precedenza assoluta – operante anche in sede interprovinciale – è riservata ai soli docenti non vedenti ed emodializzati; ma su tale profilo la Corte non ha potuto pronunciarsi, per insufficienza delle informazioni trasmesse dal giudice del rinvio.

Alla luce di tale quadro, lo Studio ritiene che la tutela vada concentrata sull’insufficienza istruttoria e motivazionale del rigetto, pretendendo l’ostensione integrale degli atti quale presupposto indispensabile di ogni successiva determinazione. Ogni valutazione dovrà essere condotta caso per caso.

Dalla vicenda discendono alcune indicazioni di carattere generale. È essenziale tenere presente che la precedenza ex articolo 21 opera unicamente sui posti della fase di competenza. È opportuno conservare copia della domanda e dei bollettini, monitorarne gli esiti e attivare senza indugio reclamo motivato e accesso agli atti. Soltanto all’esito di tale verifica documentale è possibile valutare l’opportunità di un’azione giudiziaria.

I docenti e il personale scolastico che, all’esito della mobilità 2026/2027, ritengano che la propria precedenza sia rimasta priva di effetto utile – o che desiderino comprendere la corretta scansione delle operazioni nel proprio caso – possono richiedere una valutazione preliminare iperfocalizzata della propria posizione allo Studio Legale Esposito Santonicola, contattando il servizio WhatsApp al numero 366 18 28 489, con messaggio scritto o vocale.