PILLOLE DI CCNL - Personale ATA

Ordini di servizio al personale ATA: quando sono legittimi e come possono essere impugnati?

a cura di Fania Gerardo

Non tutte le disposizioni impartite dal dirigente scolastico devono essere accettate senza contestazioni. Gli ordini di servizio devono rispettare il contratto collettivo, i profili professionali, le mansioni e la normativa sulla sicurezza, questo tipo di procedura amministrativa rappresenta uno degli strumenti attraverso i quali viene organizzata quotidianamente l'attività del personale amministrativo, tecnico e ausiliario (ATA) nelle istituzioni scolastiche. Attraverso queste disposizioni vengono assegnati compiti, organizzati turni, distribuite le attività, stabilite sostituzioni e impartite direttive necessarie al funzionamento della scuola.

Si tratta di uno strumento legittimo e funzionale all'organizzazione del servizio, ma che non attribuisce al dirigente scolastico un potere illimitato nei confronti dei lavoratori.

Anche il personale ATA, infatti, è tutelato da un sistema di norme legislative e contrattuali che delimita il potere organizzativo dell'amministrazione scolastica. Un ordine di servizio non può trasformarsi in uno strumento per imporre mansioni estranee al profilo professionale, modificare arbitrariamente l'orario di lavoro, eludere le disposizioni contrattuali o imporre attività in contrasto con la normativa sulla salute e sicurezza.

La questione assume particolare rilevanza quando il dipendente ritiene che la disposizione ricevuta sia illegittima. In questi casi, quali strumenti ha a disposizione? È possibile rifiutarsi di eseguirla? Entro quanto tempo può essere contestata?

Il dirigente scolastico, nell'ambito delle proprie competenze, esercita i poteri di direzione, coordinamento e organizzazione dell'attività lavorativa. Il riferimento normativo principale è rappresentato dall'articolo 5 del decreto legislativo n. 165/2001, che riconosce alle amministrazioni pubbliche la gestione dei rapporti di lavoro con i poteri e le capacità del datore di lavoro privato.

Questo potere deve tuttavia essere esercitato nel rispetto della legge, della contrattazione collettiva nazionale e integrativa, dei principi di correttezza e buona fede e delle competenze attribuite ai diversi soggetti dell'organizzazione scolastica.

Nella gestione del personale ATA assume particolare importanza anche il ruolo del Direttore dei servizi generali e amministrativi (DSGA), che sovrintende, con autonomia operativa, ai servizi generali amministrativo-contabili e ne cura l'organizzazione, svolgendo le attività previste dalla normativa e dal contratto. Il dirigente scolastico e il DSGA operano quindi nell'ambito di competenze distinte e coordinate. Le disposizioni rivolte al personale ATA devono essere coerenti con tale assetto organizzativo e con le responsabilità attribuite a ciascuna figura.

Non è sufficiente, pertanto, che un ordine provenga da un superiore gerarchico perché sia automaticamente legittimo.

Uno dei principali motivi di contestazione degli ordini di servizio riguarda l'assegnazione di attività che non risultano coerenti con il profilo professionale del dipendente. Il riferimento è costituito dall'articolo 52 del decreto legislativo n. 165/2001 e dalle disposizioni sull'ordinamento professionale contenute nel CCNL Istruzione e Ricerca.

Il contratto collettivo del 18 gennaio 2024 ha introdotto il nuovo sistema di classificazione del personale ATA, articolato nelle seguenti aree:

Area dei Collaboratori;

Area degli Operatori;

Area degli Assistenti;

Area dei Funzionari e dell'Elevata Qualificazione.

Il principio fondamentale è che ciascun dipendente è tenuto a svolgere le mansioni corrispondenti all'area di inquadramento, nel rispetto delle disposizioni contrattuali e delle competenze professionali richieste. Questo significa che il dirigente scolastico non può utilizzare l'ordine di servizio per attribuire indiscriminatamente qualsiasi attività a qualsiasi lavoratore.

Occorre distinguere, ad esempio, le attività proprie dei collaboratori scolastici da quelle degli assistenti amministrativi e tecnici, così come devono essere rispettate le specifiche competenze del personale appartenente all'Area dei Funzionari e dell'Elevata Qualificazione. L'organizzazione del servizio può comportare una distribuzione flessibile dei compiti, ma non può giustificare l'attribuzione arbitraria di mansioni estranee all'inquadramento professionale o la violazione delle disposizioni che regolano le singole attività. Gli ordini di servizio possono disciplinare turnazioni, sostituzioni, articolazioni orarie e necessità organizzative, ma devono rispettare il CCNL e gli accordi integrativi applicabili.

Non è legittimo utilizzare una disposizione individuale per modificare arbitrariamente l'orario di lavoro, imporre prestazioni aggiuntive senza rispettarne i presupposti contrattuali oppure disporre attività in violazione delle regole sul riposo giornaliero e settimanale. Il datore di lavoro, attraverso i soggetti competenti, deve garantire il rispetto del decreto legislativo n. 81/2008. Un ordine di servizio non può imporre al dipendente di svolgere attività in condizioni di rischio non consentite, senza formazione, senza le necessarie misure di prevenzione o al di fuori delle condizioni previste dalla normativa.

La necessità di garantire il funzionamento della scuola non può prevalere sulla tutela della salute e dell'incolumità dei lavoratori. Un riferimento fondamentale per il personale ATA è rappresentato dall'articolo 23 del CCNL Istruzione e Ricerca 2019-2021, sottoscritto il 18 gennaio 2024, le cui disposizioni continuano a trovare applicazione per quanto non sostituito dal successivo contratto 2022-2024.

La disposizione stabilisce che il dipendente deve eseguire le disposizioni inerenti all'espletamento delle proprie funzioni o mansioni impartite dai superiori.

La stessa norma, tuttavia, introduce una garanzia fondamentale:

Se il dipendente ritiene che l'ordine sia palesemente illegittimo, deve farne rimostranza a chi lo ha impartito, dichiarandone le ragioni. Se l'ordine viene rinnovato per iscritto, il dipendente ha il dovere di darvi esecuzione.

La norma stabilisce inoltre un limite invalicabile: il lavoratore non deve eseguire l'ordine quando l'atto sia vietato dalla legge penale o costituisca illecito amministrativo. Il diritto di rimostranza costituisce quindi uno strumento di tutela che consente al dipendente di segnalare formalmente l'illegittimità della disposizione ricevuta, senza trasformare automaticamente ogni dissenso organizzativo in un diritto al rifiuto della prestazione. È importante sottolineare che non basta una semplice divergenza di opinioni con il dirigente scolastico. La rimostranza deve essere fondata su ragioni oggettive e giuridicamente rilevanti.

Come presentare una rimostranza contro un ordine di servizio

Quando il lavoratore ritiene che una disposizione sia illegittima, è opportuno procedere in modo documentato. La prima operazione consiste nell'acquisire copia dell'ordine di servizio, verificando chi lo abbia impartito, quale attività venga richiesta, in quale arco temporale e sulla base di quali presupposti organizzativi. Successivamente, il dipendente può presentare una rimostranza scritta indirizzata al soggetto che ha impartito l'ordine, normalmente il dirigente scolastico o il soggetto competente secondo l'organizzazione dell'istituzione scolastica.

La comunicazione dovrebbe contenere:

Gli estremi dell'ordine di servizio contestato.

L'indicazione precisa delle ragioni di illegittimità.

I riferimenti normativi e contrattuali eventualmente violati.

La richiesta di riesame o revoca della disposizione.

La richiesta di conferma scritta dell'ordine, qualora l'amministrazione intenda mantenerlo.

La rimostranza dovrebbe essere trasmessa attraverso un canale che consenta di dimostrarne la ricezione, come la PEC o il protocollo della scuola.

Attenzione: la semplice presentazione della rimostranza non sospende automaticamente l'efficacia dell'ordine di servizio. Se l'ordine viene rinnovato per iscritto, il CCNL prevede, in linea generale, il dovere di eseguirlo, salvo il caso in cui comporti un'attività penalmente vietata o un illecito amministrativo. Il dipendente dovrebbe quindi evitare iniziative autonome di disobbedienza senza avere prima valutato attentamente la situazione con un legale o con il sindacato.

Quando è possibile impugnare un ordine di servizio?

Non tutti gli ordini di servizio sono immediatamente impugnabili in giudizio come se fossero provvedimenti amministrativi. Molte disposizioni costituiscono infatti atti organizzativi interni, adottati nell'ambito della gestione privatistica del rapporto di lavoro. Tuttavia, quando l'ordine lede concretamente diritti del dipendente, viola il contratto collettivo, determina un illegittimo mutamento delle mansioni, comporta un pregiudizio economico oppure incide sulle condizioni di lavoro in violazione della legge, il lavoratore può rivolgersi al giudice competente per ottenere tutela.

Per il personale ATA delle scuole statali, le controversie relative al rapporto di lavoro sono generalmente devolute al giudice ordinario in funzione di giudice del lavoro, ai sensi dell'articolo 63 del decreto legislativo n. 165/2001. Il giudice può accertare l'illegittimità della condotta datoriale, riconoscere i diritti violati e adottare i provvedimenti necessari alla loro tutela. In presenza dei relativi presupposti, è possibile richiedere anche una tutela cautelare urgente, quando il ritardo nell'intervento giudiziario possa provocare un pregiudizio grave e irreparabile.

Entro quanto tempo si può contestare un ordine di servizio?

Non esiste un termine generale di 30 o 60 giorni entro il quale il personale ATA debba impugnare qualsiasi ordine di servizio. Il termine dipende dalla natura della controversia e dal diritto che il lavoratore intende tutelare. La contestazione di un ordine organizzativo, la richiesta di riconoscimento di differenze retributive, la tutela contro un demansionamento e l'impugnazione di una sanzione disciplinare sono situazioni giuridicamente differenti e non possono essere ricondotte a un unico termine.

In particolare per le controversie relative a diritti derivanti dal rapporto di lavoro, occorre fare riferimento ai termini di prescrizione previsti dalla legge, che variano in base al diritto azionato. Per le pretese retributive periodiche opera, in linea generale, la prescrizione quinquennale. Per altre pretese contrattuali può trovare applicazione la prescrizione ordinaria decennale, salvo discipline specifiche. Per l'impugnazione di una sanzione disciplinare occorre considerare la disciplina applicabile e le eventuali procedure previste dalla legge e dal contratto. È quindi sbagliato affermare che ogni ordine di servizio debba essere contestato entro 60 giorni dalla sua comunicazione. Resta comunque consigliabile intervenire tempestivamente, soprattutto quando la disposizione produce effetti immediati sulle mansioni, sull'orario, sulla retribuzione o sulla salute del dipendente.

Cosa succede se il lavoratore si rifiuta di eseguire l'ordine?

Il rifiuto di eseguire un ordine di servizio può avere conseguenze disciplinari quando la disposizione è legittima e rientra nelle competenze del dipendente. Il CCNL prevede infatti specifiche sanzioni per l'inosservanza delle disposizioni di servizio. Diverso è il caso in cui il lavoratore abbia esercitato correttamente il diritto di rimostranza, oppure abbia rifiutato un ordine che la legge vieta espressamente di eseguire. In ogni caso, non è sufficiente dichiarare genericamente che una disposizione è ingiusta o non condivisibile per sottrarsi ai propri obblighi lavorativi.

La Corte di Cassazione, con la sentenza n. 31086 del 30 novembre 2018, ha chiarito che la palese illegittimità dell'ordine deve corrispondere a un'effettiva illegittimità oggettiva e non a una semplice valutazione soggettiva del dipendente. La pronuncia ribadisce quindi che il diritto di rimostranza non può essere utilizzato come strumento per sottrarsi arbitrariamente alle direttive del superiore. Il lavoratore deve indicare le ragioni concrete della contestazione e, quando l'ordine viene legittimamente rinnovato per iscritto, deve generalmente darvi esecuzione.

Il ruolo del sindacato e la tutela legale del personale ATA

Il personale ATA che ritiene di aver ricevuto un ordine illegittimo può rivolgersi alla propria organizzazione sindacale o a un legale esperto di diritto scolastico e pubblico impiego. Il sindacato può intervenire per verificare il rispetto del CCNL, esaminare l'organizzazione del servizio, richiedere chiarimenti al dirigente scolastico e promuovere un confronto con l'amministrazione. Quando la questione riguarda una violazione dei diritti individuali, può rendersi necessario un intervento legale davanti al giudice del lavoro. È inoltre importante distinguere le controversie individuali dalle condotte antisindacali: qualora un comportamento dell'amministrazione leda la libertà o l'attività sindacale, può trovare applicazione l'articolo 28 dello Statuto dei lavoratori. Il principio da ricordare è semplice: l'organizzazione del servizio scolastico è un potere datoriale, non un potere arbitrario. E il rispetto della gerarchia non può mai giustificare la violazione della legge e del contratto collettivo.